لماذا أعادت الفلبين احتضان السياسة الصناعية: من النمو المعتمد إلى الترقية الهيكلية

عودة السياسات الصناعية في الفلبين تعكس تغيّر منطق تخصيص رأس المال

عندما تعود دول ناشئة كثيرة إلى مناقشة السياسات الصناعية، فهذا يعني عادةً حدوث تغيير أعمق: فالرأسمال العالمي لم يعد يحدد مواقع الاستثمار اعتمادًا على الكلفة القصيرة الأجل وحدها، بل بات يقيّم في الوقت نفسه مرونة سلاسل الإمداد، وأمن الطاقة، والمخاطر الجيوسياسية، واستمرارية السياسات، وقدرة المنظومة الصناعية المساندة. إن النقاش في الفلبين حول «استعادة السياسة الصناعية» هو بالضبط إسقاط محلي لهذه الجولة الجديدة من إعادة تخصيص رأس المال العالمي.

ظاهريًا، تبدو هذه مقالة سياساتية عن مسار التنمية الوطنية؛ لكن من زاوية أوسع، فهي تشير إلى إعادة تقييم موقع الفلبين في التقسيم الصناعي العالمي. فمنذ فترة طويلة، اعتمد الاقتصاد الفلبيني أكثر على الاستهلاك والتحويلات المالية والخدمات، بينما ظلت حصة التصنيع منخفضة نسبيًا، ما يعني أن قدرته التفاوضية داخل سلسلة القيمة العالمية محدودة، وأنه أكثر عرضة لتقلبات النمو عند وقوع الصدمات الخارجية. وبالنسبة إلى الشركات متعددة الجنسيات التي تبحث عن نقاط تصنيع جديدة في آسيا، لم تعد جاذبية هذه الاقتصادات قائمة فقط على العمالة منخفضة الكلفة، بل على قدرتها على توفير كهرباء مستقرة، وموانئ قابلة للاستخدام، وتنسيق سياساتي، ومناطق صناعية، وعمالة ماهرة، وسلاسل توريد محلية قابلة للتوسع.

في هذا السياق، لم تعد السياسة الصناعية أداة تدخل متقادمة، بل أصبحت طريقةً تنظّم بها الدولة مشاركتها في المنافسة العالمية. فالمشكلة ليست في سؤال «هل نحتاج إلى سياسة صناعية أم لا؟»، بل في «بأي طريقة ننظم الارتقاء الصناعي؟» و«هل تستطيع الدولة ربط الاستثمار والتكنولوجيا ونظام التعليم؟».

لماذا تعيد الفلبين مناقشة السياسة الصناعية

تكتسب الحالة الفلبينية طابعًا نموذجيًا. فمن جهة، تمتلك البلاد ميزات مثل عائد ديموغرافي، وبيئة لغوية إنجليزية، وانفتاحًا خارجيًا، وقاعدة قوية نسبيًا في قطاع الخدمات؛ ومن جهة أخرى، يبقى هيكلها الصناعي ضعيفًا نسبيًا، وتركيبة صادراتها مركزة، والارتباط بين التصنيع والحلقات عالية القيمة غير كافٍ. وهذا يجعلها في خريطة رأس المال العالمي أقرب إلى اقتصاد «ينتظر اندماجًا أعمق» منه إلى مركز تصنيع اكتمل فيه الارتقاء الصناعي.

وهذا النوع من الاقتصادات يتأثر بسهولة بنوعين من التحولات الخارجية. الأول هو أن سلاسل الإمداد العالمية تنتقل من السعي المحض إلى الكفاءة إلى الموازنة بين الكفاءة والأمن والتوزيع. فقد جعلت الجائحة، والتوترات الجيوسياسية، وتقلبات الشحن البحري، والقيود على المواد الخام الأساسية، الشركات متعددة الجنسيات لا تنظر إلى الصين أو عدد محدود من اقتصادات شرق آسيا بوصفها قواعد الإنتاج الوحيدة، بل تسعى إلى ترتيبات «China+1» بل وحتى ترتيبات أكثر تشتتًا. أما الثاني فهو أن التحول الأخضر والاستثمار الرقمي يعيدان تشكيل تفضيلات رأس المال، إذ أصبحت الطاقة الجديدة، ومكونات الإلكترونيات، وبنية البيانات التحتية، والبرمجيات الصناعية، مجالاتٍ مركزية في موجة تدفق رأس المال الجديدة.

وتحتاج الفلبين إلى السياسة الصناعية تحديدًا لأن هذه التحولات لن تتحول تلقائيًا إلى قدرة صناعية محلية. فقد يأتي رأس المال، لكن إذا غابت المناطق الصناعية، وتنسيق الأراضي، ولوجستيات الموانئ، وإمدادات الكهرباء، ونظام المواهب، وآليات امتصاص التكنولوجيا، فقد يبقى الاستثمار محصورًا في مرحلة التجميع، ويصعب أن يولّد ارتقاءً بنيويًا حقيقيًا. وبالنسبة إلى دولة تسعى إلى تحسين جودة الاستثمار الأجنبي، فإن هذا النمط القائم على «جذب الاستثمار فقط دون بناء السلسلة» لا يتمتع باستدامة طويلة الأجل.

ضعف التصنيع ليس مشكلة إحصائية، بل مشكلة موقع صناعي

文章提到菲律宾制造业占GDP比重低于区域可比经济体，这一现象的意义不只是“制造业不够大”，而是说明其经济结构尚未进入更高层次的工业分工。تذكر المقالة أن حصة الصناعة التحويلية في الناتج المحلي الإجمالي للفلبين أقل من نظيراتها الاقتصادية في المنطقة، وهذه الظاهرة لا تعني فقط أن “الصناعة التحويلية ليست كبيرة بما يكفي”، بل تشير إلى أن هيكلها الاقتصادي لم يدخل بعد في مستوى أعلى من التقسيم الصناعي للعمل.

في تجارب شرق آسيا وجنوب شرق آسيا، لم تكن الصناعة التحويلية مجرد قطاع للتوظيف، بل كانت المنصة الأساسية لانتشار التكنولوجيا، والارتقاء في الصادرات، ونمو الموردين المحليين. إن تمكّن كوريا، وتايوان، وفيتنام، وتايلاند من الاندماج تدريجيًا في شبكات الإنتاج العالمية لم يكن سببه الأساسي مجرد استقبال المزيد من الاستثمار الأجنبي، بل تحويل هذا الاستثمار، عبر سياسات صناعية موجّهة، إلى رافعة لبناء القدرات المحلية. وبعبارة أخرى، فإن الأهمية الحقيقية للاستثمار الأجنبي المباشر ليست في “وصوله” من عدمه، بل في “ما الذي يتركه”: هل يخلق منظومة توريد للقطع والمكونات، وكفاءات هندسية، وأنشطة بحث وتطوير، وأنظمة جودة، وشبكات تصدير؟

إذا كانت الفلبين تطمح إلى احتلال موقع أعلى في أشباه الموصلات والإلكترونيات وقطاع تكنولوجيا المعلومات والاتصالات والصناعات الرقمية، فلا يمكنها الاعتماد فقط على التطور الطبيعي للسوق. فصناعة أشباه الموصلات والإلكترونيات هي بحد ذاتها شبكة عالمية عالية التنظيم، وتقوم الشركات عند اختيار مواقعها بتقييم منهجي لاستقرار السياسات، وكفاءة الخدمات اللوجستية، وتوافر الدعم في المراحل السابقة للإنتاج، وسرعة التخليص الجمركي، ومهارات القوى العاملة، وقدرة الحكومة على التنسيق. وفي مثل هذه القطاعات، لا يكون دور السياسة الصناعية بديلًا للسوق، بل خفض تكاليف التنسيق وتعظيم أثر التكتلات الصناعية.

وهذا يفسر أيضًا لماذا لم يعد التنافس على حلقات التصنيع المتقدمة يدور حول معدل الضريبة فقط، بل حول جودة المناطق الصناعية، واتصال الموانئ البحرية، وتوافر الكهرباء الخضراء، وأنظمة دعم البحث والتطوير. وإذا أرادت الفلبين أن تكون من المستفيدين من إعادة هيكلة سلاسل الإمداد، فعليها أن تطور منطق جذب الاستثمارات من “منطق المشروع” إلى “منطق السلسلة”.

أصبحت السياسة الصناعية الخضراء عتبة جديدة للتنافس

عند مناقشة السياسة الصناعية في الفلبين، لا يمكن تجاهل قضية المناخ. وبصفتها اقتصادًا معرضًا بدرجة عالية لمخاطر الأعاصير والفيضانات وارتفاع مستوى سطح البحر، فإن مسار التصنيع في الفلبين يحمل بطبيعته درجة من الهشاشة. وهذا يعني أن ما تحتاجه ليس توسعًا تقليديًا في الصناعات كثيفة الاستهلاك للطاقة، بل نوعًا جديدًا من التصنيع يرتبط بتحول الطاقة، والبنية التحتية المرنة، وكفاءة استخدام الموارد.

وعلى المستوى العالمي، تعيد السياسات الصناعية الخضراء تشكيل توزيع رأس المال. فقد بدأت سياسات مثل خطة الصناعة الخضراء للاتحاد الأوروبي، وقانون خفض التضخم في الولايات المتحدة، في إرسال إشارات قوية عبر قطاعات مختلفة لصالح الطاقة النظيفة، وتخزين الطاقة، وسلاسل صناعة المركبات الكهربائية، والتصنيع الأخضر. وبالنسبة إلى اقتصاد مثل الفلبين، فإن هذا التحول يمثل تحديًا وفرصة في آن واحد. فمن جهة، إذا ظلت أسعار الطاقة مرتفعة ولم يكن استقرار النقل الكهربائي مضمونًا، فسوف ترتفع تكاليف الصناعة المحلية؛ ومن جهة أخرى، إذا أمكن الاستفادة من مزايا الموارد مثل الطاقة الشمسية والطاقة الحرارية الأرضية، وربطها بالمناطق الصناعية، وسلاسل التبريد، ومراكز البيانات، والصناعات التحويلية الصغيرة والمتوسطة، فقد تتشكل قدرة تنافسية مميزة.

ولا يكمن جوهر التحول الأخضر في مجرد نمو القدرة المركبة، بل في ما إذا كان يمكن تحويل نظام الطاقة إلى عامل جذب صناعي. فالشركات متعددة الجنسيات، عند تقييم مواقع المصانع الجديدة، تولي اهتمامًا متزايدًا لإمكانية التنبؤ بإمدادات الكهرباء وإدارة البصمة الكربونية. ومن شأن قاعدة تصنيع قادرة على توفير كهرباء منخفضة الكربون أن تمتلك، مستقبلًا، درجة أعلى من التوافق المؤسسي في أسواق التصدير، والامتثال لمعايير ESG، والتدقيق في سلاسل الإمداد.لذلك، إذا كانت السياسات الصناعية في الفلبين تتجه حقًا نحو التنمية طويلة الأجل، فلا ينبغي أن تعامل القضية الخضراء بوصفها بندًا ثانويًا، بل ينبغي إدماجها في المعايير الأساسية للتخطيط الصناعي. فسياسة الطاقة ليست شرطًا خارجيًا للسياسة الصناعية، بل هي جزء مكوّن لها من الداخل.

الزراعة، والاقتصاد المحلي، والتصنيع، يجب أن يُعاد ربطها

تؤكد المقالة بشكل خاص على دور المزارعين والشركات الصغيرة والمتوسطة، وهذه نقطة ذات أهمية واقعية. ففشل التصنيع في كثير من البلدان النامية لم يكن بسبب غياب المصانع، بل لأن المصانع انفصلت عن الاقتصاد الريفي الواسع، وعن الشركات الصغيرة والمتوسطة المحلية، وعن شبكات الموردين، مما أدى إلى تركّز النمو في عدد محدود من المدن وفي أيدي مجموعات رأسمالية قليلة.

وبالنسبة إلى الفلبين، فإن الانفصال بين الزراعة والصناعة مسألة بالغة الأهمية. فالاعتماد على استيراد الغذاء، وضعف سلسلة التبريد، وارتفاع فاقد المنتجات الزراعية، وهشاشة قدرات المعالجة؛ كل هذه المشكلات لا تعكس فشل السياسة الزراعية فحسب، بل هي أيضًا نتيجة لعدم امتداد المنظومة الصناعية إلى الاقتصاد الريفي. وإذا أمكن ربط تصنيع المنتجات الزراعية، والتخزين واللوجستيات، ومواد التغليف، وصناعة الأغذية، وأنظمة التوزيع الإقليمي ضمن منظومة واحدة، فستتحول الزراعة من قطاع منخفض الإنتاجية إلى مصدر للمواد الأولية والطلب اللازمين للارتقاء الصناعي.

هذا النمط من “الترابط بين الزراعة والصناعة” ليس غريبًا في جنوب شرق آسيا. فصناعة الأغذية في تايلاند، وتصدير المنتجات الزراعية المعالجة في فيتنام، والصناعات اللاحقة لزيت النخيل في ماليزيا، كلها تبيّن حقيقة واحدة: إن المنظومة الصناعية التي تمتلك مرونة حقيقية تُبنى غالبًا على الترابط بين الزراعة واللوجستيات والتصنيع والتجارة، لا على فصل هذه العناصر بعضها عن بعض.

وفي الوقت نفسه، إذا كانت الفلبين ترغب في تجنب تركز ثمار التصنيع بشكل مفرط في منطقة مانيلا الكبرى، فعليها أن تدفع باتجاه بناء تجمعات إقليمية. فلو أمكن في سيبو ودافاو وكالابارزون وشمال مينداناو إقامة تنسيق أقوى بين الجامعات والمناطق الصناعية والموانئ والشركات الصغيرة والمتوسطة المحلية، فقد يتشكل حينها شبكة صناعية متعددة المراكز. وهذا لا يساعد فقط على توزيع المخاطر، بل يتوافق أيضًا أكثر مع اتجاه الشركات العالمية في تنظيم الإنتاج عبر “توزيع المواقع والاحتياط الإقليمي”.

التحدي الحقيقي في السياسة الصناعية ليس في الفكرة، بل في القدرة على التنفيذ

غالبًا ما تتركز الخلافات حول السياسة الصناعية في سؤال: “هل ينبغي للدولة أن تختار الصناعات؟” لكن السؤال الأكثر واقعية هو: “هل تمتلك الدولة القدرة على تحويل السياسة الصناعية إلى مؤسسة؟”

فالسياسة الصناعية الفعالة تتطلب عادة ثلاث قدرات: الأولى هي القدرة على تحديد القطاعات ذات الأولوية، أي معرفة المجالات التي يمكن أن تحقق تنافسية دولية؛ والثانية هي القدرة على التنسيق بين القطاعات، أي جمع وزارات المالية والتعليم والطاقة والنقل والتجارة وترويج الاستثمار ضمن إطار واحد؛ والثالثة هي الانضباط في السياسات، أي وضع متطلبات أداء واضحة للشركات والمشروعات التي تحصل على الدعم، لتجنب تخصيص الموارد بكفاءة منخفضة.

ولهذا السبب، فإن بعض الدول رغم دعمها اللفظي للارتقاء الصناعي، تكون نتائجها محدودة. فبدون تنسيق مؤسسي مستمر، تميل السياسة الصناعية إلى التحول إلى إعانات متفرقة، واستقطاب استثماري لمرة واحدة، ومشروعات قصيرة الأجل مرتبطة بالدورات السياسية. وعلى العكس من ذلك، تُظهر تجارب كوريا، وتايوان، وبعض اقتصادات جنوب شرق آسيا أن الارتقاء الصناعي لم يكن يومًا أمرًا “تحققه السوق تلقائيًا”، بل كان نتيجة تنظيم مشترك بين الحكومة والشركات والنظام التعليمي والمؤسسات المالية.الفارق الحاسم الذي ستواجهه الفلبين في المستقبل ليس مجرد ما إذا كانت ستزيد بعض الحوافز، بل ما إذا كانت قادرة على بناء إطار مستدام للحوكمة الصناعية: دعم الاستثمار طويل الأجل عبر الاستقرار المالي، وتشكيل قاعدة مهارية عبر البحث والتطوير والتعليم العلمي، وخفض تكاليف المعاملات عبر المناطق الصناعية والبنية التحتية، وتخفيف نمط التنمية المفرط في التركز عبر السياسات الإقليمية.

الاتجاه الأوسع: الجنوب العالمي يتنافس على «الدورة التالية من الفرص الصناعية»

من منظور رأس المال العالمي، فإن النقاش حول السياسات الصناعية في الفلبين ليس حدثًا معزولًا. فبلدان عدة في أمريكا اللاتينية وجنوب آسيا وجنوب شرق آسيا وأفريقيا تعيد التفكير في دور الدولة في التصنيع. والسبب بسيط: العولمة لم تنتهِ، لكنها انتقلت من منطق الكفاءة الأحادي إلى الإقليمية، والتوزيع، وتسعير المخاطر السياسية.

بالنسبة لبلدان الجنوب العالمي، يعني هذا أن نافذة فرصة بدأت تنفتح. فالاقتصاد الرقمي، والطاقة النظيفة، وتجميع الإلكترونيات، وتصنيع الأغذية، والمراكز اللوجستية، وبعض الصناعات المتوسطة، تنتقل من عدد قليل من الدول الصناعية الناضجة إلى مزيد من الأسواق الناشئة. ومن ينجح أولًا في بناء قدرة تنسيق السياسات، سيكون الأرجح أن يحجز له موقعًا في موجة انتقال الصناعات الجديدة.

تكمن أهمية الفلبين في أنها تقف عند هذه النقطة التحولية. فهي تواجه واقع قاعدة صناعية ضعيفة، لكنها تمتلك في الوقت نفسه شروطًا محتملة للمشاركة في شبكات الإنتاج الإقليمية. وإذا استطاعت السياسة الصناعية أن تنتقل فعلًا من الفكرة إلى المؤسسة، ومن الشعار إلى بناء التجمعات الصناعية، ومن استقطاب الاستثمارات بشكل منفرد إلى تنمية سلاسل مترابطة، فقد يتغير مسار تنميتها: ليس فقط جذب رأس المال إلى الداخل، بل تحويل رأس المال إلى قدرات محلية، وتحويل الطلب الخارجي إلى ترقية صناعية.

وهذه واحدة من أندر القدرات في بيئة الاستثمار العالمية الراهنة.