El resurgimiento de las políticas industriales en Filipinas refleja un cambio en la lógica de asignación del capital
Cuando cada vez más economías emergentes vuelven a debatir las políticas industriales, esto suele significar un cambio más profundo: el capital global ya no se guía solo por los costos a corto plazo al decidir su distribución, sino que también evalúa la resiliencia de la cadena de suministro, la seguridad energética, los riesgos geopolíticos, la continuidad de las políticas y la capacidad de apoyo industrial. El debate en Filipinas sobre “recuperar” la política industrial es precisamente una proyección local de esta nueva reconfiguración global del capital.
En la superficie, este es un artículo sobre la ruta de desarrollo nacional; desde una perspectiva más amplia, apunta a una reevaluación del lugar de Filipinas en la división internacional del trabajo industrial. Durante mucho tiempo, la economía filipina ha dependido más del consumo, las remesas y los servicios, mientras que la participación de la manufactura sigue siendo relativamente baja, lo que significa que su poder de negociación en la cadena de valor global es limitado y que también es más vulnerable a las fluctuaciones del crecimiento cuando llegan choques externos. Para las empresas multinacionales que buscan nuevos nodos manufactureros en Asia, el atractivo de estas economías ya no radica solo en la mano de obra de bajo costo, sino en si pueden ofrecer electricidad estable, puertos utilizables, coordinación de políticas, parques industriales, trabajadores calificados y cadenas de suministro locales escalables.
En este contexto, la política industrial ya no es una herramienta de intervención obsoleta, sino una forma en que el Estado organiza su participación en la competencia global. La cuestión no es “si debe haber política industrial”, sino “con qué modo se organiza la mejora industrial” y “si el Estado puede conectar la inversión, la tecnología y el sistema educativo”.
Por qué Filipinas vuelve a discutir la política industrial
La situación de Filipinas es representativa. Por un lado, cuenta con dividendos demográficos, un entorno angloparlante, un alto grado de apertura externa y una base relativamente sólida de servicios; por otro, su sistema industrial es relativamente débil, su estructura exportadora está concentrada y la conexión entre la manufactura y los eslabones de mayor valor agregado sigue siendo insuficiente. Esto la convierte en una economía que, en el mapa global del capital, se parece más a un “nodo aún por integrarse” que a un centro manufacturero que ya completó su transformación industrial.
Este tipo de economías es el más afectado por dos cambios externos. El primero es que las cadenas de suministro globales están pasando de una búsqueda exclusiva de eficiencia a una consideración simultánea de seguridad y diversificación. La pandemia, las fricciones geopolíticas, la volatilidad del transporte marítimo y las restricciones sobre materias primas clave han llevado a las multinacionales a dejar de ver a China o a unas pocas economías de Asia oriental como las únicas bases de producción, y a buscar en cambio configuraciones “China+1” o incluso más dispersas. El segundo es que la transición verde y la inversión en digitalización están cambiando las preferencias del capital: las energías renovables, los componentes electrónicos, la infraestructura de datos y el software industrial están convirtiéndose en el núcleo de un nuevo ciclo de flujos de capital.
Filipinas necesita una política industrial precisamente porque estos cambios no se convierten automáticamente en capacidad industrial local. El capital puede llegar, pero si faltan parques industriales, coordinación del uso del suelo, logística portuaria, suministro eléctrico, formación de talento y mecanismos de absorción tecnológica, la inversión puede quedarse finalmente en el nivel del ensamblaje y ser incapaz de generar una verdadera mejora estructural. Para un país que busca elevar la calidad de la inversión extranjera, este modelo de “atraer inversión sin formar cadenas” no es sostenible a largo plazo.
La debilidad manufacturera no es un problema estadístico, sino de posición industrialEl artículo señala que la participación de la manufactura en el PIB de Filipinas es inferior a la de economías comparables de la región. El significado de este fenómeno no es solo que “la manufactura no es lo suficientemente grande”, sino que indica que su estructura económica aún no ha entrado en un nivel superior de división industrial del trabajo.
En la experiencia de Asia Oriental y el Sudeste Asiático, la manufactura no es solo un sector de empleo, sino también la plataforma central para la difusión tecnológica, la mejora de las exportaciones y el crecimiento de los proveedores locales. Corea del Sur, Taiwán, Vietnam y Tailandia han logrado integrarse gradualmente en las redes globales de producción no únicamente porque recibieran más inversión extranjera, sino porque, mediante políticas industriales orientadas, transformaron esa inversión en una palanca para el desarrollo de capacidades locales. En otras palabras, lo realmente importante de la inversión extranjera directa no es si “llegó o no”, sino “qué dejó”: si ha generado apoyo de componentes, talento de ingeniería, actividades de I+D, sistemas de calidad y redes de exportación.
Si Filipinas quiere ocupar una posición más alta en los semiconductores, la electrónica, las TIC y las industrias digitales, no puede depender únicamente de la evolución natural del mercado. Las industrias de semiconductores y electrónica son en sí mismas redes globales altamente organizadas, y la selección de ubicación por parte de las empresas evalúa de manera sistemática la estabilidad de las políticas, la eficiencia logística, el apoyo aguas arriba, la rapidez del despacho aduanero, las habilidades de la fuerza laboral y la capacidad de coordinación del gobierno. Para este tipo de industrias, el papel de la política industrial no es sustituir al mercado, sino reducir los costos de coordinación y amplificar los efectos de clúster.
Esto también explica por qué muchos países, al competir por los eslabones avanzados de la manufactura, ya no centran la competencia solo en las tasas impositivas, sino en la calidad de los parques industriales, la conectividad portuaria, la disponibilidad de electricidad verde y los mecanismos de apoyo a la I+D. Si Filipinas quiere beneficiarse de la reconfiguración de las cadenas de suministro, debe elevar su lógica de atracción de inversiones de una orientación “por proyecto” a una orientación “por cadena”.
La política industrial verde está convirtiéndose en un nuevo umbral de competencia
Cuando Filipinas discute la política industrial, no puede eludir la cuestión climática. Como economía altamente expuesta a los riesgos de tifones, inundaciones y aumento del nivel del mar, su trayectoria de industrialización lleva naturalmente una vulnerabilidad incorporada. Esto significa que lo que necesita no es una expansión tradicional de industrias de alto consumo energético, sino una nueva industrialización vinculada a la transición energética, la infraestructura resiliente y la eficiencia en el uso de recursos.
A escala mundial, la política industrial verde está reconfigurando la asignación de capital. El Plan Industrial Verde de la UE, la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos y otras políticas ya han generado señales contundentes en distintos sectores a favor de la energía limpia, el almacenamiento energético, las cadenas de la industria de vehículos eléctricos y la manufactura verde. Para una economía como la filipina, este cambio es a la vez un desafío y una oportunidad. Por un lado, si los precios de la energía son elevados y la estabilidad de la transmisión eléctrica es insuficiente, los costos industriales locales aumentarán; por otro lado, si logra aprovechar sus ventajas en recursos solares y geotérmicos, y combinarlas con parques industriales, cadenas de frío, centros de datos y pequeñas y medianas manufacturas, podría formar una competitividad diferenciada.
La clave de la transición verde no es solo el aumento de la capacidad instalada, sino si el sistema energético puede transformarse en un atractivo industrial. Las empresas multinacionales, al evaluar la apertura de nuevas fábricas, prestan cada vez más atención a la previsibilidad de la electricidad y a la gestión de la huella de carbono. Una base manufacturera capaz de ofrecer electricidad baja en carbono, en el futuro, suele tener una mayor compatibilidad institucional en los mercados de exportación, el cumplimiento ESG y la revisión de cadenas de suministro.Por lo tanto, si la política industrial de Filipinas está verdaderamente orientada al desarrollo a largo plazo, no debería tratar los asuntos verdes como un elemento accesorio, sino incorporarlos como un parámetro central de la planificación industrial. La política energética no es una condición externa de la política industrial, sino un componente interno de esta.
La agricultura, la economía local y la industrialización deben volver a conectarse
El artículo destaca especialmente el papel de los agricultores y las pequeñas y medianas empresas, algo que tiene una importancia realista. La industrialización en muchos países en desarrollo no fracasó por falta de fábricas, sino porque las fábricas se desligaron de la amplia economía rural, de las pymes locales y de las redes de proveedores, lo que concentró el crecimiento en unas pocas ciudades y en unos pocos grupos de capital.
Para Filipinas, la ruptura entre agricultura e industria es especialmente crucial. La dependencia de las importaciones de alimentos, la insuficiencia de la cadena de frío, las elevadas pérdidas de productos agrícolas y la debilidad de la capacidad de procesamiento no son solo fallos de la política agrícola, sino el resultado de que el sistema industrial no se ha extendido a la economía rural. Si se lograra integrar el procesamiento de productos agrícolas, la logística de almacenamiento, los materiales de embalaje, la industria alimentaria y los sistemas regionales de distribución, la agricultura podría transformarse de un sector de baja productividad en una fuente de materias primas y de demanda para la mejora industrial.
Este tipo de modelo de “vinculación agroindustrial” no es ajeno al Sudeste Asiático. El procesamiento de alimentos en Tailandia, el procesamiento de exportación de productos agrícolas en Vietnam y las industrias aguas abajo del aceite de palma en Malasia muestran un hecho: un sistema industrial verdaderamente resiliente suele construirse sobre la articulación entre agricultura, logística, manufactura y comercio, en lugar de tratarlos por separado.
Al mismo tiempo, si Filipinas desea evitar que los resultados de la industrialización se concentren excesivamente en el área metropolitana de Manila, debe promover la construcción de clústeres regionales. Si Cebú, Dávao, Calabarzon y el norte de Mindanao pueden establecer una mayor sinergia entre universidades, parques industriales, puertos y pymes locales, existe la posibilidad de formar una red industrial policéntrica. Esto no solo ayudaría a dispersar los riesgos, sino que también se ajustaría más a la tendencia de organización productiva de las empresas globales de “distribución multipunto y respaldo regional”.
El verdadero desafío de la política industrial no está en la idea, sino en la capacidad de التنفيذ
La controversia sobre la política industrial suele centrarse en si “el Estado debe seleccionar industrias”, pero la cuestión más realista es si “el Estado tiene la capacidad de convertir la política industrial en un sistema institucional”.
Una política industrial eficaz suele requerir tres capacidades: primero, la capacidad de identificar sectores clave, es decir, saber qué ámbitos pueden llegar a generar competitividad internacional; segundo, la capacidad de coordinación interinstitucional, es decir, poder integrar a los departamentos de finanzas, educación, energía, transporte, comercio y promoción de inversiones; tercero, la disciplina de política, es decir, establecer requisitos claros de desempeño para las empresas y proyectos que reciben apoyo, evitando que los recursos se asignen de manera ineficiente.
Por eso algunos países, aunque apoyan de palabra la mejora industrial, obtienen resultados limitados. Si no existe una coordinación institucional sostenida, la política industrial tiende a degradarse en subsidios dispersos, atracción de inversiones puntual y proyectos de corto plazo en ciclos políticos. En cambio, la experiencia de Corea, Taiwán y algunas economías del Sudeste Asiático demuestra que la mejora industrial nunca se completa “automáticamente por el mercado”, sino que es organizada conjuntamente por el gobierno, las empresas, el sistema educativo y las instituciones financieras.La clave para el futuro de Filipinas no es solo si aumentará algunas medidas de incentivo, sino si puede establecer un marco sostenible de gobernanza industrial: apoyar la inversión a largo plazo con estabilidad fiscal, formar una base de competencias mediante la I+D y la educación científica, reducir los costos de transacción con parques industriales e infraestructura, y aliviar un patrón de desarrollo excesivamente concentrado mediante políticas regionales.
Una tendencia mayor: el Sur Global compite por la “próxima ronda de oportunidades industriales”
Desde la perspectiva del capital global, el debate sobre la política industrial en Filipinas no es un hecho aislado. Muchos países de América Latina, Asia meridional, el sudeste asiático y África están replanteando el papel del Estado en la industrialización. La razón es simple: la globalización no ha terminado, pero ha pasado de una lógica única de eficiencia a una lógica de regionalización, dispersión y valoración del riesgo político.
Para los países del Sur Global, esto significa que se está abriendo una ventana de oportunidad. La economía digital, las energías limpias, el ensamblaje electrónico, el procesamiento de alimentos, los centros logísticos y parte de la manufactura de gama media se están扩散 de unos pocos países industriales maduros hacia más mercados emergentes. Quien logre establecer primero capacidad de coordinación de políticas tendrá más probabilidades de obtener un lugar en la nueva ola de reubicación industrial.
La importancia de Filipinas radica precisamente en que se encuentra en ese punto de inflexión. Enfrenta la realidad de una base industrial débil, pero también cuenta con condiciones potenciales para integrarse en redes regionales de producción. Si la política industrial logra realmente pasar de la idea a la institución, del eslogan a la construcción de clústeres, y de la atracción puntual de inversiones al cultivo de cadenas, su trayectoria de desarrollo podría cambiar: no solo atraer capital, sino convertirlo en capacidad local, y transformar la demanda externa en升级 industrial.
Esa es precisamente una de las capacidades más escasas en el entorno actual de inversión global.