De l'enregistrement ODI à l'examen de sécurité : la réglementation chinoise sur les investissements à l'étranger redessine les frontières des capitaux transfrontaliers

De l’enregistrement ODI à l’examen de sécurité : le Règlement chinois sur les investissements à l’étranger redessine les frontières des capitaux transfrontaliers

Le 1er juin 2026, le Conseil des affaires d’État a publié le Règlement sur les investissements à l’étranger (Décret du Conseil des affaires d’État n° 837), qui entrera en vigueur le 1er juillet 2026. Ce règlement a été adopté le 17 avril 2026 lors de la réunion exécutive du Conseil des affaires d’État et signé par le Premier ministre Li Qiang. Il ne s’agit pas d’un énième règlement ministériel, mais du premier règlement administratif global publié par le Conseil des affaires d’État pour encadrer de manière exhaustive les investissements à l’étranger des investisseurs chinois. Pour les opérations transfrontalières, ce qui mérite vraiment l’attention n’est pas le nombre d’articles, mais l’évolution de la logique de régulation : l’investissement à l’étranger passe d’une gestion par enregistrement et en silos à un examen de sécurité, à une conformité sur toute la chaîne et à une responsabilité susceptible d’être engagée.

Montée en rang réglementaire : la gouvernance des capitaux intégrée au cadre de sécurité économique

L’élévation du niveau législatif a des conséquences directes. La force juridique d’un règlement administratif est supérieure à celle d’une règle ministérielle et il peut directement prévoir des sanctions administratives en cas d’infraction. Plus important encore, le nouveau règlement intègre le cadre de gestion des investissements à l’étranger, jusqu’ici relativement cloisonné entre la Commission nationale de développement et de réforme et le ministère du Commerce, dans une architecture de conformité unifiée et plus opérationnelle. La responsabilité en cas d’infraction ne s’arrête plus au seul niveau institutionnel : elle peut aussi engager la responsabilité personnelle des administrateurs et des dirigeants, et dans certains cas même une responsabilité pénale.

Cette évolution n’est pas isolée. À l’échelle mondiale, l’examen des investissements, le contrôle des technologies, les flux de données transfrontaliers et la sécurité des chaînes d’approvisionnement sont en train d’être recombinés. La Chine, tout en continuant d’attirer les investissements étrangers, renforce également sa capacité de gouvernance sur les capitaux qui « vont à l’étranger ». L’investissement à l’étranger n’est plus seulement une question de change et de politique industrielle : il est étroitement lié à la sécurité économique, à la souveraineté technologique et à la concurrence internationale.

OISR : l’examen de sécurité s’étend de l’entrée de l’opération à la cession d’actifs existants

L’article 15 du règlement instaure un régime d’examen de sécurité des investissements à l’étranger. La Commission nationale de développement et de réforme, le ministère du Commerce et d’autres services concernés du Conseil des affaires d’État sont habilités à examiner les investissements à l’étranger qui « affectent ou sont susceptibles d’affecter la sécurité nationale ». Cette formulation est volontairement large : elle couvre l’investissement initial ainsi que le transfert et la cession d’actifs après investissement.

La liste précise des secteurs et technologies n’a pas encore été publiée, mais, selon les règles existantes de contrôle des transferts, l’intelligence artificielle, les semi-conducteurs, les minéraux critiques, les batteries de véhicules électriques et certaines biotechnologies pourraient constituer des domaines sensibles clés. Toutes les entités et personnes chinoises ont l’obligation de coopérer à l’examen et de se conformer aux décisions d’examen.

Des signaux pratiques sont déjà apparus. En avril 2026, la Commission nationale de développement et de réforme a bloqué, pour des raisons de sécurité nationale, l’acquisition de Manus par Meta pour environ 2 milliards de dollars. Ce cas montre que l’approche réglementaire pourrait privilégier le fond sur la forme : le lieu où la technologie a été développée et la manière dont elle a été transférée à l’étranger sont plus déterminants que le lieu d’immatriculation de la société cible. Pour un acheteur étranger, lorsqu’il acquiert des actifs à l’étranger auprès d’un vendeur chinois, il ne doit pas seulement examiner l’opération elle-même, mais aussi retracer l’historique des actifs, notamment s’ils ont déjà fait l’objet d’une restructuration offshore et s’ils ont fait l’objet des examens nécessaires.

Restructurations offshore, licences et détachement de personnel : les transferts indirects entrent dans le champ d’application## Restructurations offshore, licences et détachement de personnel : les transferts indirects entrent dans le viseur

L'article 2 du Règlement fait de la restructuration offshore elle-même un investissement à l'étranger. L'injection de technologies, de propriété intellectuelle ou de données d'origine chinoise dans une plateforme de holding aux îles Caïmans ou à Singapour, suivie d'une acquisition réalisée par une entité purement offshore, ne permet plus d'isoler automatiquement de la réglementation. Les structures dites de « Singapore wash » sont désormais exposées à un risque plus direct de contrôle de sécurité.

L'article 13 relie en outre le contrôle des exportations à l'investissement à l'étranger. Outre l'exportation directe de biens, technologies, services et données contrôlés, les transferts indirects sont également expressément inclus. Le détachement transfrontalier de techniciens, l'organisation du travail de personnel à l'étranger, la fourniture d'une assistance technique transfrontalière et l'organisation de formations transfrontalières peuvent tous constituer des transferts contrôlés. Dans le cadre de l'intégration post-investissement, la migration de code source, la formation d'équipes à l'étranger et le développement conjoint de technologies contrôlées doivent tous être réévalués.

Il convient de noter que le contrôle de sécurité et l'examen ODI ne relèvent pas de la même voie. Les obligations de l'article 13 ne présupposent pas l'existence d'une participation au capital. Une simple licence technologique assortie d'un détachement de personnel, dès lors qu'elle concerne des technologies contrôlées, peut également déclencher un examen ; à l'inverse, une prise de participation ne portant pas sur des technologies contrôlées peut suivre la procédure ODI sans déclencher à elle seule l'article 13. Les flux de données transfrontaliers relèvent quant à eux d'une autre voie de conformité, soumise à la loi sur la sécurité des données, à la loi sur la protection des informations personnelles et à la loi sur la cybersécurité. Le partage de preuves et de documents dans le cadre du règlement des litiges doit également être conforme aux exigences en matière de secrets d'État, de sécurité des données, de protection des informations personnelles, d'exportation de technologies et de contrôle des exportations.

Investisseurs individuels : les structures red-chip et les capitaux familiaux ne sont plus dans une zone grise

Le Règlement définit l'« investisseur » comme incluant non seulement les entreprises et les organisations, mais aussi les personnes physiques en Chine. La Commission nationale de développement et de réforme et le ministère du Commerce élaboreront des règles d'application pour les investisseurs individuels, ce qui fournit une base réglementaire claire à l'investissement à l'étranger des personnes physiques.

Par le passé, de nombreux investisseurs individuels s'appuyaient sur le cadre de la circulaire n° 37 de 2014 de l'Administration nationale des changes pour réaliser des investissements en retour via des sociétés à objet spécial offshore. Toutefois, la circulaire n° 37 traitait principalement de l'enregistrement des changes et ne réglait pas les obligations ODI au niveau de la Commission nationale de développement et de réforme et du ministère du Commerce. Avec le nouveau Règlement, qui établit un système de responsabilité plus explicite, les structures red-chip et les structures de cotation à l'étranger couramment utilisées par les fondateurs chinois sont exposées à un risque d'application de la loi plus élevé.

Cependant, les règles d'application relatives aux investisseurs individuels n'ont pas encore été publiées, et la voie de conformité concrète reste incertaine. Avant de faire avancer de nouvelles transactions, les personnes physiques et les capitaux familiaux qui s'appuient sur des structures existantes doivent procéder à une évaluation spécifique.

Contre-mesures et protection : l'instrumentalisation de la politique d'investissement

Le Règlement confère en outre au gouvernement chinois trois types de mécanismes de réponse pour faire face aux barrières aux investissements à l'étranger et aux mesures discriminatoires. Premièrement, le ministère du Commerce peut, seul ou avec les départements concernés, enquêter sur les obstacles rencontrés par les investisseurs chinois et prendre des mesures de réponse telles que l'ajustement de la politique d'investissement par pays, la restriction des importations et exportations concernées ou du commerce international des services. Deuxièmement, si un État étranger ou une organisation internationale impose des interdictions ou des restrictions discriminatoires aux investissements chinois, le gouvernement chinois peut, en vertu de la loi sur les contre-mesures contre les sanctions étrangères, inscrire les organisations et personnes concernées sur la liste des contre-sanctions. Troisièmement, les organisations et personnes étrangères qui portent atteinte à la souveraineté, à la sécurité ou aux intérêts de développement de la Chine, ou qui privent sans justification les investisseurs chinois de leurs droits et intérêts légitimes, peuvent faire l'objet de restrictions de transaction, de coopération et d'entrée sur le territoire, ces mesures pouvant être étendues aux parties liées.Cela signifie que les entreprises multinationales font face à un risque de conformité bidirectionnel : elles doivent à la fois évaluer les nouvelles règles chinoises en matière d’investissement à l’étranger et anticiper les contre-mesures chinoises que des restrictions du pays d’accueil visant les capitaux chinois pourraient déclencher.

Architecture de conformité à trois niveaux : ODI, contrôle des exportations et flux transfrontaliers de données

La conformité des investissements à l’étranger ne se limite plus aux procédures d’enregistrement de la Commission nationale du développement et de la réforme et du ministère du Commerce. Les entreprises chinoises qui « s’internationalisent » font face à un cadre à trois niveaux superposés : la régulation des ODI, le contrôle des exportations de technologies et les transferts transfrontaliers de données. Ces trois dimensions sont indépendantes les unes des autres, mais peuvent être déclenchées simultanément dans une même transaction.

Cela a un impact direct sur la conception des transactions transfrontalières. Les documents de transaction, les clauses de règlement des litiges, les accords de partage de documents, les plans d’intégration post-investissement, les modalités de détachement de personnel, la cartographie des données et les structures de licence doivent intégrer l’évaluation de conformité plus en amont. Le cycle de la transaction peut s’allonger, les conditions de closing devenir plus complexes, et les risques liés aux phases de sortie et de cession être plus élevés.

Implications pour la concurrence régionale et les flux mondiaux de capitaux

Les nouvelles réglementations ne signifient pas que la Chine se tourne vers la fermeture en matière d’investissement à l’étranger, mais qu’elle privilégie la règle, la sécurisation et l’instrumentalisation. Les flux de capitaux pourraient accorder davantage d’importance aux juridictions conformes et aux hubs régionaux, mais les lieux de transit offshore n’offrent plus automatiquement un effet d’isolement. Les investissements à l’étranger à forte intensité technologique seront plus sensibles ; les opportunités dans l’industrie manufacturière traditionnelle, les investissements greenfield et les pays du Sud global subsistent, mais exigent une conception de conformité plus fine.

Pour les zones de libre-échange, les parcs industriels et les agences de promotion des investissements, la concurrence pourrait passer d’un service de type canal à une capacité de service intégrée « conformité + industrie + sécurité ». Pour les entreprises multinationales, distinguer les actifs sensibles des actifs non sensibles, ajuster les modes d’intégration post-investissement et réexaminer les structures offshore deviendront des actions courantes dans la répartition mondiale de leurs activités.

Conclusion : de « s’internationaliser » à « savoir maîtriser, examiner clairement, pouvoir riposter »

Après leur entrée en vigueur le 1er juillet 2026, les transactions déjà au stade de la signature ou en négociation avancée devront être immédiatement évaluées au regard des nouvelles réglementations. La gouvernance chinoise des investissements à l’étranger devient une composante du système de sécurité économique nationale. Pour les intermédiaires de transactions transfrontalières, les dirigeants d’entreprises et les instituts de recherche sur les politiques, la véritable compétitivité future résidera non seulement dans la capacité à repérer des opportunités d’investissement, mais aussi dans la compréhension des frontières sécuritaires, technologiques et de données qui sous-tendent les flux de capitaux.

**Source d’information URL** : https://www.freshfields.com/en/our-thinking/blogs/risk-and-compliance/prcs-first-overarching-outbound-investment-regulation-key-changes-and-what-it-m-102n1h2