Le retour des politiques industrielles aux Philippines reflète un changement dans la logique d’allocation du capital
Lorsque de plus en plus d’économies émergentes recommencent à discuter des politiques industrielles, cela signifie généralement un changement plus profond : le capital mondial ne se contente plus de fonder ses implantations sur les seuls coûts de court terme, mais évalue simultanément la résilience des chaînes d’approvisionnement, la sécurité énergétique, les risques géopolitiques, la continuité des politiques publiques et les capacités d’appui industriel. Le débat aux Philippines sur le « rétablissement de la politique industrielle » est précisément la projection locale de cette nouvelle réallocation mondiale du capital.
En apparence, il s’agit d’un article de politique publique sur la trajectoire de développement nationale ; mais, à une échelle plus large, il renvoie à la revalorisation de la place des Philippines dans la division internationale du travail industriel. Pendant longtemps, l’économie philippine a davantage reposé sur la consommation, les transferts de fonds et les services, tandis que le poids de l’industrie manufacturière restait faible. Cela signifie que le pays dispose d’un pouvoir de négociation limité dans la chaîne de valeur mondiale, et qu’il est aussi plus exposé aux fluctuations de croissance lors de chocs externes. Pour les entreprises multinationales à la recherche de nouveaux maillons manufacturiers en Asie, l’attrait de ce type d’économie ne réside plus seulement dans une main-d’œuvre à bas coût, mais dans sa capacité à offrir une électricité stable, des ports utilisables, une coordination des politiques, des parcs industriels, une main-d’œuvre qualifiée et une chaîne d’approvisionnement locale extensible.
Dans ce contexte, la politique industrielle n’est plus un outil d’intervention dépassé, mais une manière pour l’État d’organiser sa participation à la compétition mondiale. La question n’est pas de savoir s’il faut une politique industrielle, mais par quels moyens organiser la montée en gamme industrielle, et si l’État peut relier l’investissement, la technologie et le système éducatif.
Pourquoi les Philippines rouvrent le débat sur la politique industrielle
La situation des Philippines est typique. D’un côté, le pays dispose d’un dividende démographique, d’un environnement anglophone, d’un degré d’ouverture élevé et d’une base solide dans les services ; de l’autre, son appareil industriel reste relativement faible, sa structure d’exportation est concentrée, et ses liens entre la manufacture et les segments à forte valeur ajoutée sont insuffisants. Cela fait de lui, sur la carte mondiale des capitaux, une économie davantage « en attente d’un ancrage plus profond » qu’un centre manufacturier ayant déjà achevé sa montée en gamme.
Ce type d’économie est le plus sensible à deux évolutions externes. La première est la transition des chaînes d’approvisionnement mondiales, qui passent d’une recherche exclusive d’efficacité à une prise en compte de la sécurité et de la diversification. La pandémie, les frictions géopolitiques, les fluctuations du transport maritime et les contraintes sur les matières premières critiques ont amené les multinationales à ne plus considérer la Chine ou quelques économies d’Asie de l’Est comme les seules bases de production, mais à rechercher des implantations de type « China+1 », voire plus dispersées encore. La seconde est que la transition verte et l’investissement numérique modifient les préférences du capital : les énergies nouvelles, les composants électroniques, les infrastructures de données et les logiciels industriels deviennent le cœur des nouveaux flux de capitaux.
Si les Philippines ont besoin d’une politique industrielle, c’est précisément parce que ces évolutions ne se transforment pas automatiquement en capacités industrielles locales. Le capital peut venir, mais sans parcs industriels, coordination foncière, logistique portuaire, approvisionnement électrique, système de formation des talents et mécanismes d’absorption technologique, l’investissement risque de rester au stade de l’assemblage, sans véritable montée en gamme structurelle. Pour un pays qui souhaite améliorer la qualité des investissements étrangers, un modèle consistant à « attirer des capitaux sans créer de chaîne industrielle » n’est, à long terme, pas solide.
Une industrie manufacturière faible n’est pas un problème statistique, mais un problème de positionnement industrielL’article mentionne que la part de l’industrie manufacturière dans le PIB des Philippines est inférieure à celle des économies comparables de la région ; la signification de ce phénomène ne se limite pas au fait que « l’industrie manufacturière n’est pas assez grande », mais indique que sa structure économique n’est pas encore entrée dans une division industrielle du travail de niveau supérieur.
Dans l’expérience de l’Asie de l’Est et de l’Asie du Sud-Est, l’industrie manufacturière n’est pas seulement un secteur d’emploi, mais aussi la plateforme centrale de diffusion des technologies, de montée en gamme des exportations et de croissance des fournisseurs locaux. Si la Corée, Taïwan, le Viêt Nam et la Thaïlande ont pu s’insérer progressivement dans les réseaux de production mondiaux, ce n’est pas seulement parce qu’ils ont accueilli davantage d’investissements étrangers, mais parce qu’ils ont, grâce à des politiques industrielles orientées, transformé ces investissements en levier de construction de capacités locales. En d’autres termes, ce qui compte vraiment dans l’investissement direct étranger n’est pas de savoir s’il « est arrivé », mais ce qu’il a « laissé » : a-t-il permis de former un réseau de pièces et composants, des talents d’ingénierie, des activités de R&D, des systèmes de qualité et des réseaux d’exportation ?
Si les Philippines souhaitent occuper une position plus élevée dans les semi-conducteurs, l’électronique, les TIC et les industries numériques, elles ne peuvent pas se reposer uniquement sur l’évolution naturelle du marché. Les semi-conducteurs et l’électronique constituent en eux-mêmes des réseaux mondiaux hautement organisés ; les décisions d’implantation des entreprises évaluent systématiquement la stabilité des politiques, l’efficacité logistique, les capacités d’approvisionnement en amont, la rapidité du dédouanement, les compétences de la main-d’œuvre et la capacité de coordination du gouvernement. Pour ce type d’industrie, le rôle de la politique industrielle n’est pas de remplacer le marché, mais de réduire les coûts de coordination et d’amplifier les effets d’agglomération.
Cela explique aussi pourquoi, dans la compétition pour les segments de fabrication avancée, le point de concurrence n’est plus seulement le taux d’imposition, mais aussi la qualité des parcs industriels, la connectivité portuaire, la disponibilité d’une électricité verte et les dispositifs de soutien à la R&D. Si les Philippines veulent devenir bénéficiaires de la recomposition des chaînes d’approvisionnement, elles doivent faire évoluer la logique d’attraction des investissements, en passant d’une logique « orientée projet » à une logique « orientée chaîne ».
La politique industrielle verte devient un nouveau seuil de concurrence
Lorsque les Philippines débattent de politique industrielle, elles ne peuvent pas éviter la question climatique. En tant qu’économie fortement exposée aux risques de typhons, d’inondations et d’élévation du niveau de la mer, leur trajectoire d’industrialisation porte naturellement une vulnérabilité. Cela signifie qu’elles ont besoin non pas d’une expansion industrielle traditionnelle à forte intensité énergétique, mais d’une nouvelle industrialisation associée à la transition énergétique, à des infrastructures résilientes et à l’efficacité des ressources.
À l’échelle mondiale, la politique industrielle verte est en train de remodeler l’allocation du capital. Le plan industriel vert de l’Union européenne, la loi américaine sur la réduction de l’inflation et d’autres politiques ont déjà envoyé de puissants signaux en faveur des énergies propres, du stockage d’énergie, des chaînes de valeur des véhicules électriques et de la fabrication verte dans différents secteurs. Pour une économie comme celle des Philippines, ce changement est à la fois un défi et une opportunité. D’une part, si les prix de l’énergie restent élevés et la stabilité du réseau de transport insuffisante, les coûts industriels locaux augmenteront ; d’autre part, si le pays parvient à tirer parti de ses avantages en matière d’énergie solaire et géothermique, et à les associer aux parcs industriels, à la chaîne du froid, aux centres de données et aux petites et moyennes industries manufacturières, il pourra créer un avantage concurrentiel différencié.
La clé de la transition verte ne réside pas seulement dans la croissance de la capacité installée, mais dans la capacité à transformer le système énergétique en attractivité industrielle. Lorsque les multinationales évaluent l’implantation de nouvelles usines, elles accordent de plus en plus d’attention à la prévisibilité de l’électricité et à la gestion de l’empreinte carbone. Une base manufacturière capable de fournir une électricité bas carbone disposera, à l’avenir, d’une plus grande compatibilité institutionnelle sur les marchés d’exportation, en matière de conformité ESG et lors des contrôles des chaînes d’approvisionnement.Ainsi, si la politique industrielle des Philippines vise réellement le développement à long terme, elle ne devrait pas considérer les questions vertes comme un élément accessoire, mais les intégrer comme paramètre central de l’organisation industrielle. La politique énergétique n’est pas une condition externe de la politique industrielle, mais une composante interne.
L’agriculture, l’économie locale et l’industrialisation doivent être reconnectées
L’article souligne en particulier le rôle des agriculteurs et des PME, ce qui est significatif dans la réalité. Dans de nombreux pays en développement, l’échec de l’industrialisation n’est pas dû à l’absence d’usines, mais au décalage entre les usines, la vaste économie rurale, les PME locales et les réseaux de fournisseurs, entraînant une concentration de la croissance dans quelques villes et quelques groupes de capitaux.
Pour les Philippines, la rupture entre l’agriculture et l’industrie est particulièrement critique. La dépendance aux importations alimentaires, l’insuffisance de la chaîne du froid, les pertes élevées de produits agricoles et la faiblesse des capacités de transformation ne relèvent pas seulement d’un échec de la politique agricole, mais aussi du fait que le système industriel ne s’est pas étendu à l’économie rurale. Si l’on parvient à relier la transformation des produits agricoles, la logistique d’entreposage, les matériaux d’emballage, l’industrie alimentaire et le système de distribution régional, l’agriculture pourra passer d’un secteur à faible productivité à une source de matières premières et de demande pour la montée en gamme industrielle.
Ce type de modèle de « liaison agro-industrielle » n’est pas nouveau en Asie du Sud-Est. La transformation alimentaire en Thaïlande, la transformation des exportations de produits agricoles au Vietnam, ainsi que les industries en aval de l’huile de palme en Malaisie, montrent tous un fait : un système industriel véritablement résilient repose souvent sur l’articulation entre agriculture, logistique, fabrication et commerce, plutôt que sur leur traitement séparé.
Dans le même temps, si les Philippines veulent éviter que les fruits de l’industrialisation ne se concentrent excessivement dans la région métropolitaine de Manille, elles doivent promouvoir la création de pôles régionaux. Cebu, Davao, Calabarzon ainsi que le nord de Mindanao, s’ils peuvent établir une meilleure synergie entre les universités, les parcs industriels, les ports et les PME locales, pourraient former un réseau industriel multipolaire. Cela contribuerait non seulement à répartir les risques, mais correspondrait aussi davantage à la tendance mondiale de l’organisation de la production fondée sur des implantations multiples et des capacités de secours régionales.
Le véritable défi de la politique industrielle ne réside pas dans l’idée, mais dans la capacité d’exécution
Les débats sur la politique industrielle se concentrent souvent sur la question de savoir si l’État doit choisir des industries, mais la question plus concrète est de savoir si l’État a la capacité de faire de la politique industrielle une institution.
Une politique industrielle efficace nécessite généralement trois capacités : premièrement, la capacité d’identifier les secteurs prioritaires, c’est-à-dire savoir quels domaines peuvent potentiellement acquérir une compétitivité internationale ; deuxièmement, la capacité de coordination intersectorielle, c’est-à-dire intégrer les départements des finances, de l’éducation, de l’énergie, des transports, du commerce et de la promotion des investissements ; troisièmement, la discipline des politiques, c’est-à-dire fixer des exigences claires de performance aux entreprises et aux projets soutenus afin d’éviter que les ressources ne soient allouées de manière inefficiente.
C’est aussi pourquoi certains pays, bien qu’ils soutiennent verbalement la montée en gamme industrielle, obtiennent des résultats limités. Sans coordination institutionnelle continue, la politique industrielle tend à dégénérer en subventions ponctuelles, en opérations d’attraction d’investissements à usage unique et en projets de court terme liés aux cycles politiques. À l’inverse, l’expérience de la Corée, de Taïwan et de certaines économies d’Asie du Sud-Est montre que la montée en gamme industrielle n’a jamais été accomplie automatiquement par le marché ; elle est toujours organisée conjointement par l’État, les entreprises, le système éducatif et les institutions financières.La clé pour les Philippines à l’avenir ne sera pas seulement de savoir s’il faut accroître certaines mesures incitatives, mais de déterminer si le pays peut mettre en place un cadre de gouvernance industrielle durable : soutenir l’investissement à long terme par une stabilité budgétaire, former une base de compétences grâce à la R&D et à l’enseignement scientifique, réduire les coûts de transaction par des parcs industriels et des infrastructures, et atténuer un schéma de développement excessivement concentré par des politiques régionales.
Une tendance plus large : le Sud global se dispute la « prochaine opportunité industrielle »
Du point de vue du capital mondial, le débat sur la politique industrielle des Philippines n’est pas un événement isolé. De nombreux pays d’Amérique latine, d’Asie du Sud, d’Asie du Sud-Est et d’Afrique réexaminent le rôle de l’État dans l’industrialisation. La raison est simple : la mondialisation n’a pas pris fin, mais elle est passée d’une logique unique d’efficacité à une logique de régionalisation, de dispersion et de tarification du risque politique.
Pour les pays du Sud global, cela signifie qu’une fenêtre d’opportunité s’ouvre. L’économie numérique, les énergies propres, l’assemblage électronique, la transformation agroalimentaire, les plateformes logistiques et certaines industries manufacturières de niveau intermédiaire se diffusent des quelques pays industriels matures vers davantage de marchés émergents. Celui qui saura établir en premier une capacité de coordination des politiques aura plus de chances d’obtenir une place dans la nouvelle vague de délocalisation industrielle.
L’importance des Philippines tient précisément au fait qu’elles se trouvent à ce point de bascule. Le pays est confronté à la réalité d’une base industrielle fragile, tout en disposant de conditions potentielles pour participer aux réseaux de production régionaux. Si la politique industrielle peut réellement passer de l’idée à l’institution, du slogan à la construction de clusters, et de l’attraction ponctuelle des investissements à la formation de chaînes de valeur, alors sa trajectoire de développement pourrait changer : il ne s’agirait plus seulement d’attirer des capitaux, mais de transformer le capital en capacités locales et la demande extérieure en montée en gamme industrielle.
C’est là l’une des capacités les plus rares dans l’environnement d’investissement mondial actuel.